擴大碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋 推動(dòng)用能權交易試點(diǎn)有序退出
資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)建設頂層設計出爐
記者5月29日獲悉，中辦、國辦近日印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。其中明確，到2027年，碳排放權、用水權交易制度基本完善，排污權交易制度建立健全，節能市場(chǎng)化機制更加健全，資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)更加活躍、價(jià)格形成機制更加健全，推動(dòng)資源環(huán)境要素暢通流動(dòng)、高效配置，充分釋放市場(chǎng)潛力，對實(shí)現相關(guān)資源環(huán)境目標的支撐作用有效增強。
“資源相對短缺、環(huán)境容量有限是我國的基本國情，各地區各部門(mén)認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，結合國內實(shí)際，借鑒國際經(jīng)驗，積極探索通過(guò)市場(chǎng)化機制破解資源環(huán)境瓶頸約束，取得明顯成效?！眹野l(fā)展改革委有關(guān)負責同志就《意見(jiàn)》接受采訪(fǎng)時(shí)表示，出臺實(shí)施《意見(jiàn)》，有利于在全社會(huì )樹(shù)立“資源環(huán)境有價(jià)”的理念，引導資源環(huán)境要素有序流動(dòng)、優(yōu)化配置、提高效率，向綠色低碳發(fā)展集聚，支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。
當前，我國已建立全國碳排放權交易市場(chǎng)、全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)、中國水權交易所，在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳、福建等地開(kāi)展碳排放權交易試點(diǎn)，在浙江、福建、河南、四川等地開(kāi)展用能權交易試點(diǎn)，在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等地開(kāi)展用水權交易試點(diǎn)，在28個(gè)省份開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)，有關(guān)交易制度和交易市場(chǎng)愈發(fā)成熟。
《意見(jiàn)》圍繞資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節和基礎支撐，部署了四方面重點(diǎn)任務(wù)，包括：完善資源環(huán)境要素配額分配制度；優(yōu)化資源環(huán)境要素交易范圍；健全資源環(huán)境要素交易制度；加強資源環(huán)境要素交易基礎能力建設。
中國科學(xué)院科技戰略咨詢(xún)研究院研究員王毅表示，《意見(jiàn)》是資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)建設的頂層設計文件，充分體現了生態(tài)文明體制改革進(jìn)入系統集成新階段的要求，就解決資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)存在的邊界不清、重復履約、多重獲益等問(wèn)題作出了制度性安排，具有十分重要的意義。
在宏觀(guān)經(jīng)濟研究院能源研究所副所長(cháng)李忠看來(lái)，《意見(jiàn)》充分考量資源環(huán)境問(wèn)題的復雜性，明確堅持問(wèn)題導向、分類(lèi)施策。特別是，有的資源環(huán)境問(wèn)題具有局地性、結構性特點(diǎn)，不同地區資源環(huán)境稟賦和發(fā)展階段水平存在差異，不同領(lǐng)域市場(chǎng)化、法治化水平存在差距，《意見(jiàn)》明確要求根據不同資源環(huán)境要素屬性、市場(chǎng)化程度和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，分類(lèi)型、分階段完善不同資源環(huán)境要素市場(chǎng)化交易制度。
當前，我國資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)建設一般采取“先試點(diǎn)、后推廣”的模式，不少地方都建立了區域性資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)。隨著(zhù)試點(diǎn)經(jīng)驗日趨成熟以及國家提出建設“全國統一大市場(chǎng)”的要求，逐步建設全國性資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)就成為下一步工作重點(diǎn)。為此，《意見(jiàn)》提出理順全國市場(chǎng)和地方市場(chǎng)的關(guān)系，這為未來(lái)形成全國統一的碳排放權交易市場(chǎng)、提升配置效率奠定了基礎。
具體來(lái)看，碳排放權方面，穩步擴大全國碳排放權交易市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍，擴展交易主體，豐富交易品種、交易方式，完善全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，加強綠證與全國碳排放權交易市場(chǎng)、全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)的銜接。用能權方面，加強用能權與碳排放權銜接協(xié)調，結合全國碳排放權交易市場(chǎng)發(fā)展情況，推動(dòng)各相關(guān)地區用能權交易試點(diǎn)有序退出。用水權方面，積極探索和規范推進(jìn)在黃河等重點(diǎn)流域跨省級行政區域開(kāi)展用水權交易，支持工業(yè)企業(yè)、灌區通過(guò)節水改造的結余水量參與用水權市場(chǎng)交易，因地制宜推進(jìn)再生水、集蓄雨水、海水淡化水等非常規水交易。排污權方面，以省級行政區域為單位建立健全排污權有償使用和交易制度，擴展交易主體、豐富交易品種和方式，深化長(cháng)三角區域一體化排污權交易，探索在同一流域內跨省級行政區域開(kāi)展排污權交易。
雖然資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置的改革方向比較明確，但專(zhuān)家也指出，制度完善和效果發(fā)揮不是一蹴而就的，在實(shí)踐過(guò)程中仍可能面臨許多問(wèn)題和挑戰。
王毅強調，數據的真實(shí)性和可靠性問(wèn)題尤為值得注意，既要建立健全數據統計核算體系，也要明確生態(tài)環(huán)境法律約束?？傊?，必須意識到資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系建設是一個(gè)需要探索、調整和完善的過(guò)程，需要做好持續跟蹤研究，認真研判改革推進(jìn)中出現的新情況新問(wèn)題，結合實(shí)踐不斷調整完善。（記者 向家瑩）
新華社北京5月29日電 題：引導資源環(huán)境要素有序流動(dòng)、優(yōu)化配置、提高效率——國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人就《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見(jiàn)》答記者問(wèn)
新華社記者魏玉坤、張曉潔
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見(jiàn)》。為何出臺該意見(jiàn)？意見(jiàn)部署了哪些重點(diǎn)任務(wù)？記者采訪(fǎng)了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人。
問(wèn)：意見(jiàn)出臺的背景是什么？
答：資源相對短缺、環(huán)境容量有限是我國的基本國情。
各地區各部門(mén)認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，結合國內實(shí)際，借鑒國際經(jīng)驗，積極探索通過(guò)市場(chǎng)化機制破解資源環(huán)境瓶頸約束，取得明顯成效。
我國已建立全國碳排放權交易市場(chǎng)、全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)、中國水權交易所，在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳、福建等地開(kāi)展碳排放權交易試點(diǎn)，在浙江、福建、河南、四川等地開(kāi)展用能權交易試點(diǎn)，在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等地開(kāi)展用水權交易試點(diǎn)，在28個(gè)省份開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)，有關(guān)交易制度和交易市場(chǎng)愈發(fā)成熟。
但同時(shí)也要看到，我國資源環(huán)境要素市場(chǎng)化進(jìn)程仍處于起步階段，面臨管理制度不完善、交易主體和方式不豐富、政策銜接和信息共享不充分等問(wèn)題。
出臺實(shí)施意見(jiàn)，有利于在全社會(huì )樹(shù)立“資源環(huán)境有價(jià)”的理念，引導資源環(huán)境要素有序流動(dòng)、優(yōu)化配置、提高效率，向綠色低碳發(fā)展集聚，支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。
問(wèn)：健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的主要目標是什么？
答：到2027年，碳排放權、用水權交易制度基本完善，排污權交易制度建立健全，節能市場(chǎng)化機制更加健全，資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)更加活躍、價(jià)格形成機制更加健全，推動(dòng)資源環(huán)境要素暢通流動(dòng)、高效配置，充分釋放市場(chǎng)潛力，對實(shí)現相關(guān)資源環(huán)境目標的支撐作用有效增強。
問(wèn)：意見(jiàn)部署哪些重點(diǎn)任務(wù)？
答：意見(jiàn)圍繞資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節和基礎支撐，部署了四方面重點(diǎn)任務(wù)。
一是完善資源環(huán)境要素配額分配制度。加強碳排放權、用水權、排污權交易與相關(guān)資源環(huán)境目標和管理制度的銜接，健全有關(guān)配額分配和出讓制度，在免費分配基礎上探索開(kāi)展有償分配。
二是優(yōu)化資源環(huán)境要素交易范圍。擴大碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍，擴展交易主體、交易品種和交易方式。健全節能市場(chǎng)化機制，推動(dòng)用能權交易試點(diǎn)有序退出。豐富用水權交易種類(lèi)，推動(dòng)節水改造結余水量、非常規水等參與交易。持續深化排污權交易，以省為單位建立健全排污權交易制度，探索開(kāi)展跨省排污權交易。
三是健全資源環(huán)境要素交易制度。將碳排放權、用水權、排污權等交易有序納入公共資源交易平臺體系，健全資源環(huán)境要素確權、登記、抵押、流轉等制度，完善資源環(huán)境要素儲備調節制度，分類(lèi)健全資源環(huán)境要素價(jià)格形成機制，加大對交易機構、交易主體、第三方服務(wù)機構等的監管力度。
四是加強資源環(huán)境要素交易基礎能力建設。研究完善有關(guān)法律制度，科學(xué)制定修訂相關(guān)標準，加強碳排放、用水、污染物排放監測核算能力建設，健全金融支持體系，培育發(fā)展第三方機構，提升市場(chǎng)服務(wù)水平。
問(wèn)：如何推動(dòng)意見(jiàn)有效落地實(shí)施？
答：一方面，抓好任務(wù)落實(shí)。各地區各有關(guān)部門(mén)要按職責分工，圍繞主要目標和重點(diǎn)任務(wù)，結合實(shí)際完善改革舉措，開(kāi)展創(chuàng )新探索，推動(dòng)改革舉措盡快落地見(jiàn)效。另一方面，加強評估分析。國家發(fā)展改革委將會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強工作進(jìn)展評估，分析研究新形勢新問(wèn)題，推動(dòng)資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置改革不斷深化。
新華社北京5月29日電
中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見(jiàn)
（2025年5月14日）
健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系，推進(jìn)碳排放權、用水權、排污權等市場(chǎng)化交易，是提升資源環(huán)境要素利用效率的關(guān)鍵舉措。為深化資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置改革，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現提出如下意見(jiàn)。
一、總體要求
堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì )精神，全面貫徹習近平經(jīng)濟思想、習近平生態(tài)文明思想，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，堅持有效市場(chǎng)、有為政府，堅持問(wèn)題導向、分類(lèi)施策，堅持目標導向、協(xié)同推進(jìn)，堅持循序漸進(jìn)、防范風(fēng)險，建立健全資源環(huán)境要素配額分配、市場(chǎng)交易、監督管理等制度，完善資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)，健全權責清晰、運行順暢、協(xié)同高效的資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系，促進(jìn)資源環(huán)境要素支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴綠、增長(cháng)，加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型。
主要目標是：到2027年，碳排放權、用水權交易制度基本完善，排污權交易制度建立健全，節能市場(chǎng)化機制更加健全，資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)更加活躍、價(jià)格形成機制更加健全，推動(dòng)資源環(huán)境要素暢通流動(dòng)、高效配置，充分釋放市場(chǎng)潛力，對實(shí)現相關(guān)資源環(huán)境目標的支撐作用有效增強。
二、完善資源環(huán)境要素配額分配制度
（一）強化資源環(huán)境目標銜接。加強碳排放權交易與碳排放雙控制度銜接，推動(dòng)全國碳排放權交易市場(chǎng)逐步由強度控制轉向配額總量控制。嚴格用水總量和強度雙控，推動(dòng)用水權交易、江河水量分配、水資源調度、取水許可管理、計劃用水管理、取用水監管等制度銜接。加強排污權與排污許可等制度銜接，推動(dòng)建立以排污許可證為確權憑證和監管載體的排污權交易制度。
（二）健全配額分配和出讓制度。統籌碳排放控制目標、行業(yè)發(fā)展階段、歷史排放情況等，優(yōu)化碳排放配額分配方案，穩妥推行免費和有償相結合的分配方式，有序提高有償分配的比例。堅持以水而定、量水而行，突出節水導向，統籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，完善用水權初始分配制度，明晰區域水權、取水權、灌溉用水戶(hù)水權。在水資源嚴重短缺和超載地區探索實(shí)行用水權有償出讓?zhuān)略龉I(yè)用水原則上應當在用水權交易市場(chǎng)有償取得。加強排污權核定量與許可排放量、排污權交易主體與排污單位分類(lèi)管理名錄等銜接，加快構建體現環(huán)境質(zhì)量持續改善導向、行業(yè)技術(shù)水平和污染物排放特征的排污權核定技術(shù)體系。推動(dòng)實(shí)施大氣、水等領(lǐng)域重點(diǎn)污染物初始排污權有償分配。
三、優(yōu)化資源環(huán)境要素交易范圍
（三）完善碳市場(chǎng)覆蓋范圍。結合碳達峰碳中和工作需要、行業(yè)降碳潛力和碳排放核算基礎等，穩步擴大全國碳排放權交易市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍，擴展交易主體，豐富交易品種、交易方式。完善全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，逐步擴大支持領(lǐng)域。加強綠證與全國碳排放權交易市場(chǎng)、全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)的銜接，避免交易主體從綠證交易與全國溫室氣體自愿減排交易中重復獲益。立足國內市場(chǎng)自身建設，積極推動(dòng)與相關(guān)國際機制銜接互認。
（四）健全節能市場(chǎng)化機制。堅持節約優(yōu)先方針，完善貫穿能源生產(chǎn)和消費全鏈條的節能管理制度，發(fā)展節能咨詢(xún)、診斷、設計、融資、改造、托管等綜合服務(wù)模式，不斷壯大節能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。加強用能權交易與碳排放權交易銜接協(xié)調，結合全國碳排放權交易市場(chǎng)發(fā)展情況，推動(dòng)各相關(guān)地區用能權交易試點(diǎn)有序退出，避免重復履約增加企業(yè)負擔。
（五）豐富用水權交易種類(lèi)。積極探索和規范推進(jìn)在黃河等重點(diǎn)流域跨省級行政區域開(kāi)展用水權交易。推動(dòng)工業(yè)企業(yè)、灌區加強節水改造，支持結余水量參與用水權市場(chǎng)交易。鼓勵社會(huì )資本通過(guò)參與節水灌溉等節水工程建設運營(yíng)并轉讓節約水量的用水權獲得合理收益。因地制宜推進(jìn)再生水、集蓄雨水、海水淡化水、礦坑（井）水、微咸水等非常規水交易，健全相關(guān)制度。
（六）持續深化排污權交易。以省級行政區域為單位因地制宜建立健全排污權有償使用和交易制度，擴展交易主體，豐富交易品種、交易方式。支持各地區根據污染防治工作需要，有序擴大排污權交易品種和區域范圍。深化長(cháng)三角區域一體化排污權交易。探索在同一流域內跨省級行政區域開(kāi)展排污權交易。
四、健全資源環(huán)境要素交易制度
（七）納入公共資源交易平臺體系。根據資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置改革進(jìn)展，按照“成熟一個(gè)、納入一個(gè)”原則，將碳排放權、用水權、排污權等交易有序納入公共資源交易平臺體系，推動(dòng)交易數據匯聚共享。加強試點(diǎn)經(jīng)驗總結，理順地方市場(chǎng)與全國市場(chǎng)的關(guān)系，不再新建地方或區域碳排放權交易市場(chǎng)，加強對地方碳排放權交易市場(chǎng)的指導和監督管理，加快建設全國統一的用水權交易市場(chǎng)。
（八）加強交易規則建設。健全資源環(huán)境要素確權、登記、抵押、流轉等制度，按照規定清理與改革要求不符的政策，完善數據歸集、產(chǎn)品交易、信息發(fā)布、監督管理等方面規則，健全業(yè)務(wù)流程、數據管理、風(fēng)險防范等制度。
（九）完善儲備調節制度。建立健全資源環(huán)境要素儲備調節制度，通過(guò)預留初始配額、收回失效配額、回購結余配額、開(kāi)發(fā)增量配額等方式，形成資源環(huán)境要素儲備庫。根據管理目標、發(fā)展需求、市場(chǎng)供需形勢等，適時(shí)適量收儲、出售、投放有關(guān)資源環(huán)境要素，加強市場(chǎng)調節和預期引導。
（十）健全價(jià)格形成機制。堅持市場(chǎng)化原則，分類(lèi)健全資源環(huán)境要素價(jià)格形成機制，充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，促進(jìn)資源環(huán)境要素高效合理配置。依托資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)，建立健全價(jià)格監測和信息發(fā)布等相關(guān)制度。
（十一）加大市場(chǎng)監管力度。強化對資源環(huán)境要素交易機構、交易主體、第三方服務(wù)機構等的監管，依法依規查處數據造假、違法違規交易、操縱市場(chǎng)等行為。強化用水權交易全過(guò)程監管，加強對用水權交易行為第三方影響和生態(tài)影響的監管。加快建設資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)信用體系，依法依規披露信用信息、懲戒嚴重失信行為。加強交易系統信息網(wǎng)絡(luò )安全建設，完善數據安全保護制度，防止敏感數據和信息外泄。
五、加強資源環(huán)境要素交易基礎能力建設
（十二）完善法規標準。研究完善有關(guān)法律制度，進(jìn)一步明晰資源環(huán)境要素的交易原則?？茖W(xué)制定修訂碳排放核算、用水定額、污染物排放等標準，加快更新重點(diǎn)行業(yè)和重要設備節能標準。
（十三）強化監測核算能力。加強碳排放、用水、污染物排放監測核算能力建設，完善有關(guān)核算技術(shù)規范，提高交易數據真實(shí)性、準確性、有效性。深入推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)碳排放監測試點(diǎn)，完善碳排放監測技術(shù)路線(xiàn)和實(shí)施路徑。強化取用水監測計量，全面提升水資源監測預警和管理能力。加快建設排污監測體系。
（十四）健全金融支持體系。積極穩妥推進(jìn)金融機構參與資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)建設，引導金融機構在依法合規、風(fēng)險可控、商業(yè)可持續的前提下，開(kāi)發(fā)與資源環(huán)境要素相關(guān)的綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務(wù)。推動(dòng)金融機構規范開(kāi)展綠色金融相關(guān)信息披露。推動(dòng)碳排放權、用水權、排污權相關(guān)擔保業(yè)務(wù)統一登記公示。
（十五）提升市場(chǎng)服務(wù)水平。培育發(fā)展第三方服務(wù)機構，提供資源環(huán)境要素核算核查、估值、咨詢(xún)、培訓等綜合性服務(wù)。資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)相關(guān)交易平臺可根據實(shí)際需要，依法依規與金融機構、第三方服務(wù)機構開(kāi)展合作，提供權屬確權、流轉交易、價(jià)值評估等服務(wù)。
六、加強組織實(shí)施
在黨中央集中統一領(lǐng)導下，各地區各有關(guān)部門(mén)要按職責抓好工作落實(shí)，結合實(shí)際完善改革舉措，開(kāi)展創(chuàng )新探索。國家發(fā)展改革委要會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強工作進(jìn)展評估，分析研究新形勢新問(wèn)題。重大事項及時(shí)按程序向黨中央、國務(wù)院請示報告。
