城市是現代化的重要載體，是人民幸福生活的美好家園。黨的十八大以來(lái)，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，我國城市綜合承載能力穩步提升，人居環(huán)境持續改善，人民生活水平顯著(zhù)提高，城市發(fā)展取得舉世矚目的歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，為推進(jìn)中國式現代化建設奠定了堅實(shí)的物質(zhì)基礎。
當前，我國城鎮化發(fā)展步入中后期，城市建設由大規模增量建設轉為存量提質(zhì)改造和增量結構調整并重，從“有沒(méi)有”轉向“好不好”，進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確了城市更新的總體要求、主要任務(wù)、支撐保障和組織實(shí)施等。這是黨中央、國務(wù)院對城市更新工作作出的全面部署，是指導實(shí)施城市更新行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。
深刻理解實(shí)施城市更新行動(dòng)的重大意義
《意見(jiàn)》指出，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，轉變城市開(kāi)發(fā)建設方式，建立可持續的城市更新模式和政策法規，大力實(shí)施城市更新，促進(jìn)城市結構優(yōu)化、功能完善、文脈賡續、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市，并明確到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機制不斷完善，城市開(kāi)發(fā)建設方式轉型初見(jiàn)成效。要深刻理解實(shí)施城市更新行動(dòng)對于城市發(fā)展模式轉型、助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、滿(mǎn)足人民群眾需要的重大意義，切實(shí)把思想認識和行動(dòng)統一到黨中央的決策部署上來(lái)。
第一，城市更新是適應城市發(fā)展新形勢、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。城市更新是對城市不適應發(fā)展需求的物質(zhì)空間、社會(huì )形態(tài)和功能業(yè)態(tài)所進(jìn)行的可持續改善活動(dòng)。隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，過(guò)去“大量建設、大量消耗、大量排放”的城市開(kāi)發(fā)建設方式已經(jīng)難以為繼。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設從粗放型外延式發(fā)展轉向集約型內涵式發(fā)展，將增量建設逐步轉向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，是綜合實(shí)現城市社會(huì )、經(jīng)濟、文化等持續繁榮發(fā)展，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。
第二，城市更新是推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。城市的核心是人，評判城市工作的成效，要看是否著(zhù)力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現實(shí)的利益問(wèn)題。在城鎮化快速推進(jìn)過(guò)程中，出現了城市整體性、系統性、宜居性、包容性和生長(cháng)性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，“城市病”等問(wèn)題。通過(guò)實(shí)施城市更新行動(dòng)，可以改善人居環(huán)境，補齊基礎設施和公共服務(wù)設施短板，更加注重人民群眾日益多樣化且不斷升級的需求，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好，是踐行人民城市理念的具體體現和有力行動(dòng)。
第三，城市更新是實(shí)施擴大內需戰略、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要渠道。我國城市更新改造需求巨大，通過(guò)對低效土地與老舊建筑的盤(pán)活利用，既可以穩步擴大內需，直接帶動(dòng)鋼鐵、建筑材料等上游產(chǎn)業(yè)，有效促進(jìn)家具、家電等領(lǐng)域消費，也可以營(yíng)造豐富多元的消費場(chǎng)景，形成以長(cháng)期運營(yíng)、增值服務(wù)為支撐的發(fā)展新模式。同時(shí)，通過(guò)在城市更新中創(chuàng )新研發(fā)和推廣應用綠色、低碳、智慧等新技術(shù)、新產(chǎn)品，還有助于推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng )新發(fā)展，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉型升級。
第四，城市更新是保護傳承歷史文化、提高城市空間品質(zhì)的有效手段。城市是一個(gè)民族文化和情感記憶的載體，要本著(zhù)對歷史負責、對人民負責的精神，處理好傳統與現代、繼承與發(fā)展的關(guān)系，將歷史文化保護傳承工作作為城市更新的重要任務(wù)，保護具有歷史文化價(jià)值的街區、建筑及其影響地段的傳統格局和風(fēng)貌，推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)保護傳承、活化利用，從中培育新業(yè)態(tài)、形成新動(dòng)能，不斷提升城市空間品質(zhì)和文化魅力。
準確把握實(shí)施城市更新行動(dòng)的主要任務(wù)
《意見(jiàn)》強調“堅持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設好房子、好小區、好社區、好城區”，提出了包括加強既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮老舊小區整治改造，開(kāi)展完整社區建設，加強城市基礎設施建設改造，保護傳承城市歷史文化等八項主要任務(wù)。從好房子到好小區、從好小區到好社區、從好社區到好城區，“四好”建設貫穿城市更新全過(guò)程、各方面，是打造宜居、韌性、智慧城市的關(guān)鍵路徑。
第一，建設好房子。要提高住宅標準，提升設計水平，大力建設安全、舒適、綠色、智慧的好房子。加強既有建筑改造利用，努力把老房子、舊房子改造成好房子。穩妥推進(jìn)C、D級危險住房改造，持續推進(jìn)既有居住建筑和公共建筑節能改造，加強老舊廠(chǎng)房、低效樓宇、傳統商業(yè)設施等存量房屋改造利用，推動(dòng)建筑功能轉換和混合利用。
第二，建設好小區。推進(jìn)城鎮老舊小區整治改造，更新改造小區燃氣等老化管線(xiàn)管道，支持有條件的樓棟加裝電梯，整治小區及周邊環(huán)境，加強改造質(zhì)量安全監管，完善長(cháng)效管理機制，持續提升老舊小區居住環(huán)境、設施條件、服務(wù)功能和文化價(jià)值，努力打造城鎮老舊小區改造升級版。
第三，建設好社區。完善社區基本公共服務(wù)設施、便民商業(yè)服務(wù)設施、公共活動(dòng)場(chǎng)地等，建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區。推動(dòng)舊商業(yè)街區、老舊廠(chǎng)區、城中村等更新改造，推動(dòng)老舊火車(chē)站與周邊老舊街區統籌實(shí)施更新改造，推動(dòng)老舊街區功能轉換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，打造一批活力街區。
第四，建設好城區。建立健全多層級、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優(yōu)先補齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設施短板。加強地下管線(xiàn)管網(wǎng)、排水防澇、生活污水處理等城市基礎設施建設改造，優(yōu)化城市道路網(wǎng)絡(luò )布局。推進(jìn)新型城市基礎設施建設，建設城市基礎設施生命線(xiàn)安全工程。修復城市生態(tài)系統，建設連續完整的城市生態(tài)基礎設施體系。加強城市歷史文化保護傳承，推進(jìn)歷史文化街區修復和不可移動(dòng)文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產(chǎn)的方式路徑。
建立可持續的城市更新模式和政策法規
城市更新主體多元、訴求多樣，是一項復雜的系統工程，需要強有力的制度政策支撐?！兑庖?jiàn)》提出包括建立健全城市更新實(shí)施機制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融資方式，建立城市更新可持續模式等六方面保障要求，加快建立健全適應城市更新的制度政策。
第一，建立體檢與更新一體化推進(jìn)機制。城市體檢評估是精準發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題的有效手段，“先體檢、后更新”“無(wú)體檢、不更新”日益成為城市黨委、政府的共識。要創(chuàng )新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制，堅持城市體檢評估先行，進(jìn)一步擴面和深化，堅持問(wèn)題導向，查找人民群眾身邊的急難愁盼，堅持目標導向，找出影響城市競爭力、承載力和可持續發(fā)展的短板弱項。將城市體檢發(fā)現的問(wèn)題作為城市更新的重點(diǎn)，建立發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題、評估效果、鞏固提升的工作路徑。
第二，建立城市更新規劃實(shí)施體系。城市更新的重點(diǎn)，是做優(yōu)存量，不斷完善城市功能、提升城市品質(zhì)。要結合城市體檢評估結果，編制實(shí)施城市更新專(zhuān)項規劃，建立完善“專(zhuān)項規劃—片區策劃—項目實(shí)施方案”的規劃實(shí)施體系。在城市層面加強城市更新專(zhuān)項規劃的統籌，在片區層面加強城市更新片區策劃的深化設計，在項目層面加強城市更新項目實(shí)施方案的實(shí)施引導。同時(shí)，建立與城市更新相適應的城市設計制度，明確不同尺度的設計管理要求，引導項目精準實(shí)施。
第三，建立城市更新政策協(xié)同機制。完善用地政策，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用和用途依法合理轉換，盤(pán)活利用存量低效用地，完善不動(dòng)產(chǎn)登記等全鏈條政策。加大中央預算內投資、超長(cháng)期特別國債、中央財政專(zhuān)項資金等對城市更新支持力度，完善稅費減免政策，加大金融信貸支持，鼓勵社會(huì )資本參與。建立政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的城市更新可持續模式，鼓勵產(chǎn)權所有人自主更新，引導經(jīng)營(yíng)主體參與，建立健全適應城市更新的建設、運營(yíng)、治理體制機制，完善城市更新相關(guān)法規標準。
城市更新一頭連著(zhù)人民群眾高品質(zhì)生活，一頭連著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展，是推進(jìn)城市現代化發(fā)展的重要抓手。要堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入落實(shí)黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì )精神，全面貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于城市工作的重要論述，以《意見(jiàn)》印發(fā)為契機，深化理論研究支持，加強政策配套銜接，豐富地方實(shí)踐探索，嚴格落實(shí)各項任務(wù)，加力實(shí)施城市更新行動(dòng)，讓城市現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。
摘自 《中國建設報》 2025.05.21 鐘踐平
