城市是擴內需促投資、穩就業(yè)惠民生、建設強大國內市場(chǎng)的重要載體，城市更新是城市可持續高質(zhì)量發(fā)展的永恒主題。習近平總書(shū)記強調，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。2024年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議作出“全方位擴大國內需求”的部署安排，并將大力實(shí)施城市更新作為其中重要內容。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確了新階段城市更新工作的總體要求、主要任務(wù)、保障措施等，是指導實(shí)施城市更新行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，為我國城市高質(zhì)量?jì)群桨l(fā)展指明了方向。
高度重視城市更新對穩增長(cháng)、擴內需、促轉型的積極作用
我國城鎮現有房屋總量662億平方米，市政管網(wǎng)達到360多萬(wàn)公里，市政道路23萬(wàn)條，橋梁9萬(wàn)座，更新改造的需求巨大。在產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)方面，城市更新通過(guò)對低效土地與老舊建筑的盤(pán)活利用，可以直接帶動(dòng)鋼鐵、建材等上游產(chǎn)業(yè)，還能夠有效促進(jìn)家具、家電等領(lǐng)域消費。在豐富場(chǎng)景方面，通過(guò)對老舊街區、老舊廠(chǎng)區、歷史文化街區等具有城市時(shí)代印記的空間更新改造，可以營(yíng)造多元消費場(chǎng)景，形成以長(cháng)期運營(yíng)、增值服務(wù)為支撐的發(fā)展新模式。在住房消費方面，通過(guò)新建、改建等方式改善住房供給，能夠更好滿(mǎn)足人民群眾對好房子的需求，支持和推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)加快轉型，助力構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。在轉型升級方面，在城市更新中創(chuàng )新研發(fā)和推廣應用綠色、低碳、智慧的新技術(shù)、新產(chǎn)品，有助于推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng )新發(fā)展，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉型升級。
實(shí)踐證明，城市更新是一項正外部性較強的工作。在經(jīng)濟層面，通過(guò)改善區域基礎設施和功能布局，能夠激活經(jīng)濟活力。例如，江蘇蘇州十全街改造后夜間營(yíng)業(yè)時(shí)間延長(cháng)2個(gè)小時(shí)，店鋪營(yíng)業(yè)額提升30%~50%；無(wú)錫藍系列園區將廢棄廠(chǎng)房改造為文化科技產(chǎn)業(yè)園，吸引100余家企業(yè)入駐，年稅收貢獻超1500萬(wàn)元。在社會(huì )層面，比如在老舊小區改造項目實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)民意征集和活動(dòng)組織，能夠增強社區凝聚力，社區參與度的提升直接關(guān)聯(lián)社會(huì )效益的長(cháng)期可持續性。在文化層面，城市更新能夠更好賡續歷史文脈、保持城市特色。福建福州三坊七巷、江西景德鎮陶溪川等通過(guò)挖掘歷史文化，將傳統元素與現代設計結合，打造兼具文化辨識度與市場(chǎng)吸引力的空間。在環(huán)境層面，通過(guò)修復城市生態(tài)系統，顯著(zhù)改善生態(tài)環(huán)境與空間品質(zhì)。山東威?；鹁姘私执蛟臁稗D角見(jiàn)?！本W(wǎng)紅地標，激活濱海生態(tài)價(jià)值；江蘇南通五山地區實(shí)施長(cháng)江岸線(xiàn)生態(tài)修復，恢復林地、濕地等自然生境，促進(jìn)了水土保持和水源涵養。
多重維度擴大城市更新有效投資
我國投資效率高于全球主要經(jīng)濟體，2024年固定資產(chǎn)投資（不含農戶(hù)）51.4萬(wàn)億元，形成規模巨大的全社會(huì )固定資產(chǎn)存量。這既是我國經(jīng)濟發(fā)展形成的寶貴成果，又為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng )造了有利的物質(zhì)條件。近年來(lái)，盡管我國投資效益出現了下滑，但從國際對比看仍具有明顯的投資效率優(yōu)勢。世界銀行數據顯示，2023年我國增量資本產(chǎn)出率（即資本變動(dòng)量與產(chǎn)出變動(dòng)量之比，數值越小說(shuō)明資本的邊際產(chǎn)出越高）為9.44，大幅低于高收入國家（一般在14左右）。
《意見(jiàn)》明確的城市更新八大任務(wù)，包括加強既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮老舊小區整治改造，開(kāi)展完整社區建設，推進(jìn)老舊街區、老舊廠(chǎng)區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態(tài)系統，保護傳承城市歷史文化。八大任務(wù)聚焦人民群眾需求，以好房子、好小區、好社區、好城區“四好”建設為內在邏輯，“四好”建設不僅是城市高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)舉措，更是擴大有效投資的著(zhù)力點(diǎn)。據統計，近兩年全國城市更新八大類(lèi)任務(wù)，每年投資項目數量穩定在6萬(wàn)個(gè)左右，完成投資額2.5萬(wàn)億元以上。
——好房子方面，主要是大力建設安全、舒適、綠色、智慧的好房子，同時(shí)加強既有建筑改造利用，將老房子、舊房子改造成好房子。穩妥推進(jìn)危險住房改造，加強老舊廠(chǎng)房、低效樓宇、傳統商業(yè)設施等存量房屋的改造利用，推動(dòng)建筑功能轉換和混合利用。近年來(lái)，住房城鄉建設部著(zhù)力從立標準、強科技、抓項目3個(gè)方面推進(jìn)好房子建設，取得積極成效。根據第一次全國自然災害綜合風(fēng)險普查數據，全國城鎮房屋（含住宅和學(xué)校、醫院、商場(chǎng)、寫(xiě)字樓、廠(chǎng)房等建筑）4738.8萬(wàn)棟、662億平方米，據測算，每年約有萬(wàn)億元以上的投資規模。同時(shí)，盤(pán)活存量低效之樓宇、商業(yè)設施等能夠更好吸引社會(huì )資本，為城市提供更多創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)、時(shí)尚購物、休閑娛樂(lè )等空間。
——好小區方面，主要是推進(jìn)城鎮老舊小區整治改造，更新改造老化管線(xiàn)管道，整治小區及周邊環(huán)境，持續提升老舊小區居住環(huán)境、設施條件、服務(wù)功能和文化價(jià)值。據統計，2019~2024年，全國累計開(kāi)工改造城鎮老舊小區28萬(wàn)個(gè)，惠及了居民4800萬(wàn)戶(hù)、超過(guò)了1.2億人，共改造提升各類(lèi)老化管線(xiàn)36萬(wàn)公里，增設停車(chē)位387萬(wàn)個(gè)，建設養老、托育等各類(lèi)社區服務(wù)設施7.8萬(wàn)個(gè)，實(shí)現每年新增投資約萬(wàn)億元以上。這一過(guò)程中能開(kāi)拓銀發(fā)消費、幼兒消費、綠色發(fā)展等新消費模式，對金融、材料、工程等領(lǐng)域的拉動(dòng)效應明顯。
——好社區方面，主要是建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區，構建城市一刻鐘便民生活圈。推進(jìn)老舊街區功能轉換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，盤(pán)活利用老舊廠(chǎng)區，積極推進(jìn)城中村改造。2023年以來(lái)，住房城鄉建設部會(huì )同相關(guān)部門(mén)在全國106個(gè)社區開(kāi)展完整社區建設試點(diǎn)，因地制宜補齊公共服務(wù)設施短板，推動(dòng)百姓“家門(mén)口”的消費型基礎設施建設。老舊街區（廠(chǎng)區）更新改造方面，成都玉林東路特色街區、貴陽(yáng)太平路街區等項目，發(fā)揮財政資金引導作用，充分調動(dòng)國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、業(yè)主、金融機構等積極性，經(jīng)過(guò)改造，沿街店鋪招商率、開(kāi)業(yè)率、人流量、客單價(jià)、租金水平等明顯提升，成為城市網(wǎng)紅IP打卡點(diǎn)，釋放巨大的促消費穩就業(yè)潛能。
——好城區方面，主要是完善城市功能，建立多層級、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，加強城市基礎設施的建設和改造，修復城市生態(tài)系統，保護傳承城市歷史文化。以加強城市基礎設施的建設和改造為例，作為城市重要的“里子工程”，燃氣、供排水、供熱等城市地下管網(wǎng)更新改造任務(wù)十分繁重，投資需求巨大，據測算，未來(lái)5年，我國在這些領(lǐng)域約有4萬(wàn)億元的投資需求。再如，通過(guò)城市歷史文化的保護與活化能夠實(shí)現文化傳承與經(jīng)濟效益的雙重提升?！氨本┲休S線(xiàn)——中國理想都城秩序的杰作”的成功申遺，大大促進(jìn)了北京中軸線(xiàn)文化的推廣和城市文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。吉安永新古城保護更新項目2024年接待游客36萬(wàn)人次，旅游收入達3800萬(wàn)元，古城文創(chuàng )收入超1800萬(wàn)元，為100多人提供了就業(yè)崗位。青島四方路歷史文化街區更新改造項目2023年9月改造完成，2024年銷(xiāo)售額突破1億元，帶動(dòng)超700人就業(yè)。
總體來(lái)看，通過(guò)多重維度的城市更新有效投資，帶動(dòng)土地溢價(jià)和財政收入增長(cháng)，形成城市財富增長(cháng)的乘數效應，建成環(huán)境改善推高周邊物業(yè)估值實(shí)現居民存量資產(chǎn)增值。資產(chǎn)增值增強消費信心，抵押物價(jià)值上漲釋放更多信貸空間可支持經(jīng)營(yíng)性、消費性貸款，形成“城市更新有效投資—居民資產(chǎn)保值增值—居民預期和信心增強—促進(jìn)消費穩定就業(yè)”的符合城市更新擴大內需特征的良性傳導機制。
摘自 《中國建設報》 2025.06.04 住房城鄉建設部政策研究中心戰略研究處處長(cháng)、副研究員 王彬武
